文件就加強(qiáng)目標(biāo)引導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、電力送出和消納、健全規(guī)模管理機(jī)制等多個方面提出了指導(dǎo)性意見，為解決棄風(fēng)棄光棄水和補(bǔ)貼資金不足等問題指明了方向，尤其是新增建設(shè)規(guī)模方案，猶如一劑強(qiáng)心劑，讓產(chǎn)業(yè)感覺信心倍增，熱情再次燃起。
然而，熱情高漲的背后也有隱憂。
最大的問題就是補(bǔ)貼拖欠嚴(yán)重導(dǎo)致項目面臨巨大風(fēng)險。隨著開發(fā)布局向東部縱深發(fā)展，土建和人工成本有所上升，加之行業(yè)開發(fā)建設(shè)熱情高漲，設(shè)備價格近期下降不明顯。因此，光伏項目對于補(bǔ)貼的依賴程度并沒有如大家期望的那樣快速降低，補(bǔ)貼依然是項目守住盈虧線的最關(guān)鍵因素。
但是，補(bǔ)貼是不給力的。根據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計，截至2016年底，我國可再生能源補(bǔ)貼資金缺口已超600億元，預(yù)計到2020年缺口將累計超過3000億元。“十三五”期間，僅針對光伏的補(bǔ)貼需求就將遠(yuǎn)超過2000億元。
隨著裝機(jī)規(guī)模的擴(kuò)大，資金需求像滾雪球一樣快速增長，缺口只會一步步加大，企業(yè)風(fēng)險增加，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部矛盾加劇。截止到2016年底，光伏并網(wǎng)裝機(jī)容量為77.42GW，而進(jìn)入前六批補(bǔ)貼目錄的2015年2月之前的項目只有25.9GW，也就是說目前只有25.9GW理論上可以拿到補(bǔ)貼（前五批大部分補(bǔ)貼已到位，第六批未能統(tǒng)計）。而另有51.52GW（77.42-25.9）還不知道什么時候或者能不能拿到補(bǔ)貼，這部分補(bǔ)貼需求每年大約為300億元的規(guī)模，4年間超過1000億元，而這還只是歷史的欠賬。
2017-2020年新增建設(shè)規(guī)模方案中提出的超過86GW的容量，即使補(bǔ)貼強(qiáng)度降低了，保守測算，4年間補(bǔ)貼資金累計需求也在1000億元以上。也就是說，到2020年前，國家怎么安排這2000多億元的補(bǔ)貼，仍存在很多不確定性因素，給項目帶來很大風(fēng)險。所以，企業(yè)應(yīng)該清楚，方案中只是把規(guī)模指標(biāo)給出來了，補(bǔ)貼管不了，風(fēng)險請自擔(dān)。企業(yè)要根據(jù)實際情況，綜合測算風(fēng)險和收益，對“大紅包”背后的隱憂要有充分估計。
再從微觀角度來分析一個項目，以二類光照資源地區(qū)的100MW光伏電站為例：利用小時數(shù)按1100計，其電價平均為0.75元/kWh(其中燃煤標(biāo)桿電價0.315元/kWh、補(bǔ)貼0.435元/kWh，分批到位)。總投資按照6元/瓦，共6億元，其中按貸款比例為70%，綜合利率6.5%，期限10年計，項目投產(chǎn)后的前3年內(nèi)，如果補(bǔ)貼不到位，每年僅可獲燃煤標(biāo)桿電價收益0.36億元，尚不足支付每年大約0.8億元的貸款本息，現(xiàn)金流為負(fù)數(shù)，每年凈虧損4400萬元左右。
如果前三年，銀行貸款只支付利息部分，尚可勉強(qiáng)度日。如果補(bǔ)貼拖欠超過三年，哪個企業(yè)還能長期繼續(xù)持有呢？屆時這些資產(chǎn)價格能值幾何？有錢人可以準(zhǔn)備抄底。沒資金實力的企業(yè)除了盯著指標(biāo)外，還是認(rèn)真看看文件中的風(fēng)險提示吧。
之所以出現(xiàn)這樣的局面，很大程度上與我國能源發(fā)展規(guī)劃、價格、財政等主管部門不協(xié)調(diào)有很大關(guān)系。如果把可再生能源發(fā)電項目比作一個孩子，國家能源局負(fù)責(zé)孩子的出生，國家發(fā)改價格部門負(fù)責(zé)孩子吃什么檔次的奶粉，財政部負(fù)責(zé)奶粉供應(yīng)的數(shù)量，各負(fù)其責(zé)，表面無可挑剔，而實際上容易出現(xiàn)“管生不管養(yǎng)”的問題，管理不協(xié)調(diào)，孩子的健康成長得不到很好的保障。那么如何扭轉(zhuǎn)這種局面呢？其核心還是補(bǔ)貼問題，國家在做指標(biāo)引導(dǎo)的同時，也要解決補(bǔ)貼問題。
一是提高電價附加標(biāo)準(zhǔn)或者增加財政預(yù)算來補(bǔ)足缺口資金，并加大對應(yīng)收未收上來的電價附加費(fèi)用的征收力度。
例如，把附加標(biāo)準(zhǔn)從現(xiàn)在的0.019元/千瓦時提高到0.03元/千瓦時，但附加標(biāo)準(zhǔn)也不能無限度提高。
二是轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼方式，建立市場化的補(bǔ)貼機(jī)制。目前，我國已經(jīng)建立起自愿認(rèn)購的綠證交易機(jī)制，但要想借此對可再生能源發(fā)展起到實質(zhì)性推動作用，未來還必須建立強(qiáng)制性認(rèn)購交易市場。這種補(bǔ)貼方式，不僅是解決補(bǔ)貼資金來源和提高補(bǔ)貼效率的有效辦法，并且能夠通過市場化交易，實現(xiàn)可再生能源電力優(yōu)先上網(wǎng)。同時，也需進(jìn)一步優(yōu)化制度設(shè)計，體現(xiàn)不同可再生能源品種的成本差異，最終實現(xiàn)整個產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
除了補(bǔ)貼問題本身，面對嚴(yán)峻的補(bǔ)貼資金壓力和未來發(fā)展形勢，技術(shù)進(jìn)步和降低成本才是推進(jìn)行業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新方式。
為此，文件也提出了創(chuàng)新發(fā)展方式促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和成本降低的一系列措施，光伏平價上網(wǎng)的目標(biāo)越來越清晰可見。同時，也要探索如何將化石能源外部性成本內(nèi)部化的有效工具，如燃料稅、環(huán)境稅與碳稅等，建立公平對等的價格競爭基礎(chǔ)，共同作用，提升可再生能源電力在電力系統(tǒng)中的比例。
